A União dos Auditores Federais de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (Auditar) vem a público manifestar seu agravo ao que pode vir a ser a mais grave flexibilização da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ainda que a intenção certamente não seja essa.
Tramita na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal (CAE) o Projeto de Resolução nº 18, de 12 de maio de 2010, com o propósito de alterar a Resolução Senado Federal (RSF) nº 43, de 2001, instituída para fixar limites e condições adicionais para contratação de operações de crédito, em complemento às normas estabelecidas pela Constituição e pela LRF. A medida, se aprovada, fragilizará o principal propósito confessado pela LRF, qual seja, o controle da dívida pública, o que pode, no curto prazo, comprometer a estabilidade econômica alcançada com o suor da face de cada cidadão brasileiro.
A redação proposta para o § 7º do artigo 21 da RSF nº 43, de 2001, inova, e muito, o ordenamento da cabeça do artigo 32 da LRF, o qual estabelece, em seção específica referente à contratação de operação de crédito, que o “Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente”.
Não se trata de faculdade prevista pelo legislador complementar ao sistematizar o Estatuto Fiscal, mas de imposição legal, para qual não há hipótese de exceção, e nem poderia haver. Tanto é assim que, nesses dez anos de vigência da LRF, a verificação prévia para contratação de operação de crédito sempre foi executada pelo Ministério da Fazenda, mais precisamente pela Secretaria do Tesouro Nacional, órgão federal que detém a expertise nessa complexa seara da dívida pública e, sobretudo, dos mecanismos de endividamento público, inclusive em ano eleitoral.
A proposta sujeita à apreciação da CAE transcende a ordem jurídica quando pretende delegar às instituições financeiras privadas a responsabilidade pela verificação do cumprimento do disposto na LRF e na RSF nº 43, de 2001, competência legalmente reservada ao Ministério da Fazenda, cuja inobservância enseja responsabilização nas esferas administrativa, cível e penal, além de configurar condicionante legal para o ente receber transferência voluntária e obter garantia para contratação de novas operações de crédito.
Cumpre destacar que os requisitos propostos pelo artigo 21 da RSF nº 43, de 2001, nada mais são do que a reprodução das condicionantes impostas pela Constituição e LRF referentes aos pleitos de operações de crédito de Estados e Municípios.
A inovação consiste em transferir às instituições financeiras a aprovação das operações de crédito inferiores a R$ 600 mil, quando o montante global da dívida consolidada líquida do ente da Federação não ultrapassar 70% do limite fixado pela RSF nº 40, de 2001.
Ocorre que o saldo da dívida consolidada líquida de Estados e Municípios, até 2016, será regido pela trajetória anual de ajuste, o que faz com que os entes da Federação disponham de limites diferenciados entre si. Isso significa dizer que, até 2016, não há um limite padrão para Estados e Municípios que, em 2001, apresentavam montante da dívida acima dos referenciais fixados pelo Senado Federal.
Essa é uma peculiaridade do cenário fiscal que confere contornos extremamente complexos à verificação dos limites da dívida pública, ainda mais quando não se dispõe do controle centralizado dos limites e contratação de operação de crédito. A medida pode, ainda, comprometer todo arcabouço da LRF que visa evitar o endividamento desenfreado em final de mandato de gestão administrativo-financeira o qual, no âmbito do Poder Executivo, coincide com o final do mandato eleitoral, o que torna a questão muito mais grave.
Nunca é demais relembrar que a ausência de um modelo de gestão responsável no período Pré-LRF levou Estados e Municípios a um quadro de insolvência fiscal, fato que obrigou a União a ter de “federalizar” dívidas de diversos deles, com saldo que atualmente ultrapassa a casa dos R$ 442 bilhões, praticamente a receita corrente líquida produzida pela União em um ano inteiro.
Sabe-se que a dívida pública é associada tanto ao pagamento de juros elevados como proporção da receita fiscal e do produto doméstico bruto quanto a periódicas ocorrências de moratória explícita, problemas que, infelizmente, têm sido recorrentes na história brasileira. Os problemas de juros elevados e dos calotes ocorrem, principalmente, em virtude do continuado mau uso da dívida para financiar o deficit público, notadamente os gerados com despesas correntes de consumo, muito comum em Estados e Municípios, que ainda hoje parcelam valores elevados de despesas correntes incorridas com concessionárias de serviços públicos, conforme noticiado no Acórdão TCU nº 2.855/2008-Plenário.
A norma prevista no artigo 32 da LRF, reservada ao Ministério da Fazenda, é uma das medidas instituídas no âmbito do Programa de Ajuste Fiscal (PEF) com a finalidade de não deixar a situação chegar ao grau de extrema desordem financeira, o que fez com que muitos entes mergulhassem em uma das piores crises nas décadas de oitenta e noventa, obrigando a União a intervir fortemente no cenário para evitar a desordem sistêmica das finanças públicas nacionais.
A organização das finanças por parte das Unidades da Federação, por sua vez, constitui princípio consagrado pelos artigos 34, inciso V, alínea “a” e 35, inciso I da Constituição da República, ao dispor sobre o princípio da não-intervenção de um ente da Federação sobre outro. Nesse contexto, a preocupação do legislador complementar em criar mecanismos de gestão fiscal garantidores da saúde financeira das esferas estadual e municipal não ocorre por acaso, mas para evitar o “remédio amargo” da intervenção de um ente sobre o outro, preocupação extremamente louvável e consentânea com a ordem democrática.
Transferir para instituições financeiras privadas a função pública de verificar e autorizar os entes da Federação a contratarem operações de crédito com as próprias instituições financeiras, além de ser medida que se choca frontalmente com o disposto explicitamente no artigo 32 da LRF, fere o princípio da segregação de funções e potencializa o conflito de interesse, já que tais instituições serão beneficiárias das suas próprias autorizações. Isso esvazia completamente a figura do autorizador legal, in casu, o Ministério da Fazenda, que passará a atuar a posteriori, como um “perito em autópsia fiscal”, quando a operação irregular poderá ter sido consumada, sujeitando todos os agentes à responsabilização nas esferas civil e penal.
Além disso, diante da incapacidade das instituições financeiras privadas terem o controle da situação fiscal global de cada ente da Federação, inclusive suas autarquias e fundações, a alteração proposta aumenta, sobremaneira, o risco de fragmentação intencional – ou “fatiamento” – de grandes operações em diversos empréstimos de até R$ 600 mil, como forma de burlar os limites fiscais, principalmente em ano eleitoral.
As contratações de operações de crédito realizadas no âmbito do Programa Reluz ao arrepio da LRF, denunciadas pelo próprio Ministério da Fazenda à CAE em 2005 (Acórdãos TCU nºs 1.563/2005 e 2.855/2008-Plenário), são exemplos de que as instituições – financeiras ou não – não dispõem de expertise e isenção necessárias para verificar o cumprimento das diversas condições e peculiaridades fiscais impostas pela LRF e Resoluções Senatoriais para fins de autorização prévia, condicionante fundamental para contratação regular da operação de crédito.
No ano em que a LRF completa uma década, e que a sociedade se acostumou com a serenidade fiscal, a Auditar vem ao Senado Federal dizer NÃO à Proposta de Resolução nº 18, de 2010, dada a fragilidade jurídico-operacional da medida e os riscos de desarticulação do próprio Estatuto Fiscal, principalmente em ano eleitoral.
Décimo aniversário da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Brasil, 8 de junho de 2010.
Auditar – Independente e Participativa.
