Em função das discussões quanto ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2012, que encerra proposta de alterações substanciais na atual sistemática de fiscalização de obras públicas pelo Congresso nacional com o auxílio do TCU, a União dos Auditores Federais de Controle Externo (Auditar) vem a público trazer esclarecimentos à sociedade brasileira sobre alguns mitos que vêm sendo equivocadamente divulgados. Leia abaixo a íntegra da Nota Técnica sobre PLDO 2012
NOTA TÉCNICA SOBRE PLDO 2012
Em função das discussões quanto ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2012, que encerra proposta de alterações substanciais na atual sistemática de fiscalização de obras públicas pelo Congresso nacional com o auxílio do TCU, a União dos Auditores Federais de Controle Externo (Auditar) vem a público trazer esclarecimentos à sociedade brasileira, clareando alguns mitos que vêm sendo equivocadamente divulgados.
1. O que se convencionou chamar de relatório preliminar do TCU refere-se, na verdade, a consistente relatório de auditoria, elaborado pelos auditores federais de controle externo após trabalho de fiscalização de obra pública, no qual são analisados o instrumento convocatório/edital de licitação e os respectivos contratos – quando existentes – e, também, são comparados os preços orçados e contratados com preços de referência (SINAPI ou outras fontes legítimas), tudo em conformidade com o arcabouço legal brasileiro e as técnicas e normas internacionais de auditoria.
2. De fato, em consonância com as normas vigentes, tal relatório não é necessariamente submetido ao crivo do relator ou dos colegiados do Tribunal antes de ser enviado ao Congresso Nacional. Entretanto, é essencial esclarecer que não se trata de análise preliminar num sentido de superficialidade ou insuficiência de elementos para constatação veemente dos indícios de irregularidades graves, que em sua maioria têm natureza de sobrepreço (quando em fase de orçamento ou previsto em contrato) ou superfaturamento (quando efetivamente faturados ou pagos). Tais indícios estão presentes e foram comprovados em atos e fatos documentados no processo de fiscalização.
3. A agilidade na comunicação desses indícios de irregularidades graves ao Congresso Nacional para fins de elaboração do orçamento não deve ser confundida com o trâmite formal do processo do Tribunal, e em nada prejudica o julgamento de mérito do processo e a responsabilização dos envolvidos na instância administrativa, em que são assegurados o contraditório e a ampla defesa.
4. No âmbito do Congresso Nacional, para a elaboração da lei orçamentária, apenas interessa saber onde há risco de desvio ou desperdício de recursos públicos de tal dimensão que torne recomendável o bloqueio dos recursos orçamentários, o que tem funcionado exemplarmente na atual sistemática de controle preventivo.
5. Com efeito, a iminência do bloqueio dos recursos orçamentários pelo Congresso Nacional tem motivado os gestores públicos a apressarem providências no sentido de corrigir as irregularidades constatadas pelo TCU. Ou seja, não é verídica a informação de que grande parte das obras com irregularidades graves comunicadas pelo TCU ao Congresso Nacional não se confirmam quando da decisão final. Ao contrário, em muitas obras o bloqueio orçamentário não se efetiva justamente em decorrência da adoção de ações corretivas céleres e efetivas, por parte dos gestores, como pode ser facilmente observado no quadro abaixo, o qual resume os resultados obtidos nas fiscalizações de 2010:
|
Resultado da atuação do Congresso Nacional após relatório de obras com irregularidades graves encaminhado pelo TCU: |
Quantidade de Obras |
|
|
a) |
Medidas corretivas já adotadas pelo gestor com vistas ao saneamento das irregularidades constatadas pelo TCU |
11 |
|
b) |
Gestor se comprometeu a adotar medidas corretivas para sanear as irregularidades antes de dar início à obra (espécie de “termo de ajustamento de conduta”) |
04 |
|
c) |
Empresa contratada apresenta garantias legais (fiança bancária, caução ou retenção parcial dos valores contratados) para evitar o bloqueio orçamentário |
03 |
|
d) |
TCU reviu sua posição em função de novos elementos (não apresentados anteriormente pelo gestor), retirando a classificação de irregularidade grave |
02 |
|
e) |
COI entendeu que as providências sugeridas pelo TCU são suficientes |
01 |
|
f) |
CMO/COI entenderam que não deve haver bloqueio orçamentário apesar das irregularidades graves constatadas pelo TCU |
05 |
|
g) |
Empreendimentos bloqueados na LOA |
06 |
6. Conforme se observa nesse quadro, dos 32 empreendimentos listados pelo TCU em que foram apontados indícios de irregularidades graves, em 18 deles houve atuação célere dos gestores e empresas contratadas para evitarem o bloqueio orçamentário (somatório dos itens a), b) e c)), enquanto que em apenas dois casos o TCU reformou sua recomendação no Congresso, e isso após a apresentação de novos elementos e justificativas por parte dos gestores. Esses dados põem por terra o recorrente argumento de que “a grande maioria das irregularidades inicialmente apontadas não se confirmam” e comprovam a efetividade da atual sistemática de controle de obras públicas praticado pelo TCU para subsidiar a alocação de recursos públicos pelo Congresso Nacional.
7. Vale esclarecer: após o envio, pelo TCU, da lista de obras com indícios constatados de irregularidades graves, a Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional convoca os gestores das obras para apresentarem suas justificativas, cuja análise é feita com apoio técnico do TCU e dos consultores orçamentários.
8. Nessa fase, medidas corretivas são prontamente adotadas pelos gestores e empresas contratadas, permitindo ao Congresso Nacional decidir pelo não-bloqueio orçamentário do empreendimento. Trata-se, por exemplo, de aditivos contratuais, reformulação de editais licitatórios, reduções significativas de preços, dentre outros.
9. Quanto às alterações propostas para a LDO-2012, a restrição inserida no sentido de que sejam comunicadas ao Congresso Nacional somente aqueles casos para os quais já exista “decisão monocrática de Ministro do TCU ou Acórdão, que tenham apreciado as razões apresentadas pelos gestores aos quais foram atribuídas as supostas irregularidades” (art. 91, § 1º, inc. IV, alínea ´c´´) representa um retrocesso na fiscalização de obras públicas e a consequente perda de poder para o Congresso Nacional.
10. Primeiro, porque ficam de fora da informação ao Legislativo (e do conhecimento público) todas as situações em que a equipe de fiscalização do Tribunal aponte irregularidades em seu relatório, mas que por algum motivo não tenham recebido, à data da elaboração do Orçamento da União, manifestação formal do Ministro-Relator no Tribunal. Entendemos que à despesa e à fiscalização de recursos públicos deve ser dada total transparência, inclusive com a publicidade dos relatórios de auditoria produzidos pelas equipes técnicas do TCU.
11. Segundo, porque modifica a lógica atualmente vigente e, ao invés de incentivar o gestor a apressar a apresentação de suas justificativas e a corrigir os problemas detectados, pode representar um forte incentivo aos responsáveis por irregularidades para procrastinar o andamento do processo no próprio Tribunal, usando de todos os expedientes processuais cabíveis para retardar a possibilidade de que os fatos detectados venham ao conhecimento da instância legislativa, protelando-se um possível bloqueio orçamentário do empreendimento.
12. Com efeito, a proposta de PLDO também passa a exigir que o Tribunal aprecie as manifestações das empresas contratadas (art. 94, § 3.º, VIII) antes de enviar as informações ao Congresso Nacional. Dessa maneira, certamente não haverá a mesma pressa de gestores e empresas contratadas em corrigir as irregularidades identificadas pelo Tribunal da forma que ocorre atualmente, como comprovam os dados do quadro acima. Esta exigência torna-se ainda mais crítica em casos de obras com diversas empresas contratadas, como ocorre, por exemplo, em rodovias federais compostas de vários lotes.
13. Terceiro, porque compromete a eficácia preventiva que é a única razão de ser do mecanismo de bloqueio orçamentário, a qual tem impedido que somas vultosas de valores públicos sejam destinadas a empreendimentos inquinados de irregularidades, com risco de paralisação da obra inconclusa por falta de recursos, como acontecia frequentemente em um passado pouco distante.
14. Sobre o tema, é importante citar a Nota Técnica Conjunta 10/2009 das Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal:
“52. A LDO oferece à deliberação do Congresso, portanto, elementos instrutórios de convencimento perfeitamente hábeis à elucidação de fatos, até porque amparados na atividade fiscalizadora da Corte de controle externo que a LDO obriga, por reiteração, a instruir suas recomendações até com a manifestação dos gestores responsáveis. E o Legislativo deles necessita, uma vez que as finalidades de sua intervenção não são o estabelecimento de direitos ou a apenação de terceiros (objetos típicos do procedimento judicial e que são compatíveis com o longo desenrolar das etapas de um processo judiciariforme). Ao contrário, como já exaustivamente discutido neste estudo, a função do Congresso na elaboração orçamentária é gerencial, alocativa e fundamentalmente preventiva.
53. Não se trata de punir responsáveis por desvios (que devem ter o contraditório rigorosamente assegurado), mas de decidir onde deve ser empregado o dinheiro do contribuinte. As demandas informacionais para essa decisão, ainda que rigorosas, são evidentemente distintas daquelas de um processo judicial punitivo ou reparativo; interessa ao Congresso, no curto tempo da elaboração orçamentária anual, identificar riscos de malversação e preveni-los mediante a negativa da autorização para o desembolso de recursos públicos quando estejam no horizonte.
54. Para tais efeitos, o valor intrínseco que um extenso processo probatório poderia adicionar ao sólido indício já disponível nas informações recebidas do TCU seria mínimo – ao tempo em que o prazo necessário ao exaurimento do procedimento contraditório pleno tornaria tal informação rigorosamente inútil (“provas” de irregularidade nas despesas recebidas após estas já terem sido consumadas de nada servem àquele a quem cabe a gestão dessas mesmas despesas).”
15. A outra modificação de maior vulto consta do parágrafo oitavo ao artigo 91, que dispõe que “A suspensão de que trata o § 7o deste artigo [realizada pelos órgãos gestores nos sistemas financeiros e que materializa o bloqueio à execução] poderá ser evitada, caso os órgãos e entidades executoras ou concedentes adotem medidas corretivas para o saneamento das possíveis falhas”. Esta redação dá aos próprios órgãos gestores e executores da despesa, que são os responsáveis pelos atos que o Congresso Nacional considera preventivamente passíveis de irregularidades quando os inclui no Anexo de Obras Irregulares da lei orçamentária anual, a prerrogativa de decidir quando as suas “medidas corretivas” são suficientes para não ensejar a paralisação. Em outras palavras, nesse regime é o fiscalizado que decide sobre o efeito do ato fiscalizador – podendo subtrair-se à deliberação de bloqueio orçamentário em função de seu próprio julgamento de quais são as “medidas corretivas” adotadas.
16. Esta situação, obviamente, implode a capacidade preventiva do mecanismo de controle orçamentário, uma vez que a disposição de bloqueio passa a poder ser desconsiderada pelos executores a seu próprio critério.
Por fim, na qualidade de legítima representante dos auditores do TCU, a Auditar manifesta-se contrária às alterações propostas para a LDO2012,porque, conforme demonstrado na análise acima, constituem-se em um retrocesso na sistemática de fiscalização das obras públicas, cuja efetividade consolida-se decisivamente através de uma atuação preventiva, capaz de evitar desperdício e desvio dos recursos públicos.
